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土地使用权出让合同常纠纷的主要表现形式

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土地使用权出让属于土地的一级市场，这一市场在我国的建立和发展也就是十几年的时间。这一过程也正是我国由计划经济向市场经济过渡的过程。理论上的不成熟、观念上的争论、立法上的滞后、管理上的混乱、实务操作的不规范、市场机制的不健全等多方面的原因，导致了土地一级市场的混乱和无序，并产生了大量的纠纷和诉讼。不过在司法实务的层面，因土地使用权出让合同的纠纷而起诉到法院的案件较之土地二、三级市场发生的诉讼案件要少得多。这是由于土地使用权出让带有极强的行政管理色彩，甚至出让合同本身也具有行政合同的属性。因此许多纠纷是通过行政管理程序而非司法程序解决的。但无论是行政程序还是司法程序，对因土地使用权出让合同发生的纠纷，处理难度更大、情况更复杂，其纠纷的表现形式也呈现出多样化和复杂化的特点。常见的纠纷有如下：

    1、因土地出让合同的效力引发的纠纷

    土地使用权出让合同本身是有效还是无效的问题，不仅是常常引发争议，为此形成纠纷和诉讼，而且合同效力的争议往往也是引发出让合同履行方面纠纷的诱因。一个程序规范、内容合法的土地使用权出让合同，不仅可以得到法律上的承认，而且其履行也能得到法律的保障，从而有效地避免合同当事人的毁约和违约行为，使合同得到顺利地履行。一些效力存在争议的出让合同，往往是出让程序和合同内容存在瑕疵，由此导致合同履行的困难。比如因未履行土地出让的前置审批手续，而使后续的规划、建设手续无法办理，导致工程无法开发建设。同时，程序和内容上的瑕疵，也给了当事人违约的理由和机会，当一方因自身的原因或无力履约时，往往通过找出合同程序和内容上的违法之外，请求确认出让合同无效，从而摆脱自己应当承担的违约责任。此时，出让合同的效力就成为纠纷的焦点。
    按照《司法解释》的规定，常见的无效合同或部分无效合同的情形主要有两种：（1）因土地使用权出让合同出让主体不符合法律规定而无效。按照法律规定，土地使用权出让合同的出让方主体只能是市、县人民政府土地管理部门，如果在2005年8月1日以后仍以各类开发区管理委员会的名义签订国有土地使用权出让合同，就应当被认定为无效，而此前以开发区管理委员会名义签订的国有土地使用权出让合同在，如果在起诉前没有得到政府土地管理部门的追认，也会被认定为无效合同。（2）经市、县人民政府同意以协议方式出让的土地使用权，土地使用权出让金低于订立合同时当地政府按照国家规定确定的最低价的，则该价格条款可被认定无效。需要指出的是《司法解释》所列的两种无效情形仅此两种别无其他。如果有证据表明土地使用权出让合同的签订或其内容有《合同法》第52条规定的五种情形之一，即“（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”此时，仍可以确认土地使用权出让合同无效。另外，合同标的本身不合法也可以导致合同无效。比如在实践中经常发生的将未办妥土地征用或农转用手续的集体土地非法无效。比如在实践中经常发生的将未办妥土地征用或农转用手续的集体土地非法出让，其土地使用权出让合同，就会因为出让标的不符合法律规定而被认定无效。
    另外应该注意的是，按照有关法律和以往的司法审判实践，以前因未办理出让批准手续而多被认定为无效的土地使用权出让合同，按现在《司法解释》的规定，则不被认定为无效合同，而是在因未办理批准手续而不能交付土地时，赋予受让方合同解除权。

    2、因土地使用权出让方式选择引发的纠纷按照《城市房地产管理法》等有关法律、法规和政府规章的规定，国有土地使用权出让的方式主要有：协议、招标、拍卖和挂牌四种。具体采用何种出让方式，其决定权一直掌握在政府土地管理部门手中。特别是2002年7月1日，国土资源部发布《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权的规定》（11号令）之前，政府土地管理部门更是利用对一级土地市场土地供应的绝对垄断特权，对于土地出让方式的选择随心所欲。不管就某幅土地潜在用地意向者有多少，政府土地管理部门最热衷、最惯用的出让方式就是一对一的协议出让。那时由于对政府采用协议方式出让经营性土地使用权还没有禁止性规定，因此本来有机会获得平等竞价机会的用地意向者也没有机会和理由对此提异议。现在11号令已明确规定：“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。”其他用途的土地“供应计划公布后，同一宗地有两个以上意向用地者的，也应当采用招标、拍卖或者挂牌方式出让。”按照这些规定，如果政府土地主管部门应当采用招标、拍卖、挂牌方式出让国有土地，但其仍然采用协议方式，并因此而剥夺了其他潜在用地意向者平等参与竞买的权利，则任何潜在用地者均可提出异议。事实上，无论是11号令出台前还是出台后，因政府土地管理部门暗箱操作，而失去机会的用地意向者提出异议引发争议的不在少数，只不过为此向人民法院提起诉讼的还不多，大多是通过行政程序寻求解决办法。
    关于潜在用地者是否享有诉权的问题，理论界和实务界均在争论，笔者持肯定的意见。因为这种出让方式剥夺了潜在用地者的公平竞买权，其出让结果也必然损害了其期得利益。这种出让行为与潜在用地者也有法律上的利害关系。只不过这种纠纷引发的多为行政诉讼。

    3、因不公平竞买（卖）行为引发的纠纷

    采用招标、拍卖或挂牌的方式出让国有土地使用权也并不一定就能解决所有问题，市场化也不是包医百病的灵丹妙药。尤其是在我们实行市场经济的初级阶段，市场化的法律制度还没有完全建立起来的情况下，公开的竞买方式也有漏洞。从2002年开始由国家强力推行的出让国有经营性土地使用权的招拍挂方式在实践中也屡出问题。比如在招标拍卖过程中常见的“串通投票”、“陪标”、“陪拍”等等行为，投标人或竞买人为了既达到法定投标和竞买人数，又能保证自己低价成交，拉上几个公司假投标、假报价。这种陪标和陪拍方式已非个别现象，在一些地方已成了业内行规：“这次你陪我，下次我陪你。”还有招标时，招标人和投标人恶意串通，采用“黑白合同”等方式“高价中标，低标成效”，从而既在表面上符合了法定形式，又能在排挤掉其他投标人后，使开标前内定的中标人低价中标。再有为抬高出让价格，而恶意加价，哄抬报价的行为，采用人为抬高竞买资格门槛，限制潜在竞争对手，以保证特定的竞买人中标和成交的手段也是很常见的。以上不公平的竞买行为，不仅使参与竞买的其他竞买者失去了平等竞争的机会，丧失了有希望获得的经济利益，而且管种虚假的招、拍、挂还会给他们造成直接的经济损失。按照法律规定，这种以排挤其他竞争对手为目的的虚假的、不公平的招标、拍卖、挂牌出让行为就属于以“合法形式掩盖非法目的”和“恶意串通损害第三人利益”的行为，有关当事人不仅有权要求确认竞买行为无效，而且可以要求有过错的当事人赔偿损失。

    4、随意废标、撤拍、撤牌，不按规定签订土地使用权出让合同引发的纠纷

    作为投标人或竞买人，一般在投标或竞买之前都要交纳一笔数额不低的投标或竞买保证金，如果在中标后或竞买成交后不按规定的时间签订正式的土地使用权出让合同，则所交保证金就会被出让方没收。因此，发生投标人废标或成交后不签订正式合同的情形很少。相反，经常以种种理由废标或中途撤拍、撤牌或拒绝签订正式合同的往往是作为出让方的政府土地管理部门。实践中，出让方中途停拍、撤牌或不按规定签约的主要原因大多是因为最后的中标人或成交人不是他们所期望的。此时他们经常可以找到废标、撤拍、撤牌和拒绝签约的借口，除了未获有批准权的政府批准外，更多的借口是通过找出受让人主体资质、申报文件以及程序上的瑕疵达到目的。土地的闲置除了炒卖的原因外，市场的因素更大些，当房地产市场处于低潮时会发生闲置（20世纪90年代初我国第一次房地产市场的低潮期，全国各地，尤其是沿海的一些开放城市，就出现了大量的闲置土地和烂尾工程），但在房地产市场处于高潮时，也容易发生土地的闲置，这种闲置主要是一些为追逐超额利润的开发商囤积居奇，取得土地后圈而不建，哄抬房价，坐等土地升值造成的。
    土地闲置纠纷多，处理难度也大。经常发生的争议就是：第一，何为土地闲置？何为未动工开发？法律对此均无明确的定义和解释。那么对土地进行了初步的整理，建起了围墙或打好了地基就停工算不算闲置？有些地方规定，开工后又停工超过一定期限的也认为是闲置土地。但毕竟只是地方性规定，其效力级别太低，法院审理案件时一般不作为依据。第二，土地闲置的原因是什么？是政府责任还是开发商责任？当政府欲追究开发商的闲置责任时，开发商最常见的抗辩理由就是：未动工开发是因政府交付的土地不符合条件（比如未完成“三通一平”等）或者有关审批手续不完善等。因此，土地闲置纠纷在实际审理时也存在较大难度。

    7、擅自改变土地用途和使用条件引发的纠纷

    我国实行严格的土地用途管制制度，土地用途一经确定，未经法定程序不准擅自变更。对此不仅法律有严格的规定，而且土地使用权出让合同也将这样的规定直接载入其中。除了明确规定土地用途外，有关土地使用条件，比如建设规模、容积率、建筑密度等规划内容列入土地使用权出让合同之中。但是，为追逐高额利润，实现土地利用价值的最大化，土地受让方常常改变或变相改变土地或变相改变土地用途和利用条件。比如将工业用地改为住宅用地；将住宅用地改为商业网点用地；或者通过提高容积率和建筑密度增加建筑面积等。因变更土地用途及使用条件而产生的纠纷在房地产开发领域也较为常见，在处理纠纷时，也有许多问题经常产生争议，比如什么叫用途改变？我国有关法律关于土地用途的划分仍然是粗线条的。例如规定的用途是住宅用地，但是在建设时开发商却将其建为既可以当住宅也可以当办公用房的商住两用写字楼，是不是改变了用途？同为商业用地，建宾馆和建商场均为商用，如果出让合同中明确规定是建宾馆，土地使用者却改为建商厦，是不是对土地用途的改变？此外，土地用途变更，土地出让金如何调整？等，也经常产生争议。现在《司法解释》已明确赋予出让方在受让方擅自变更土地用途时的合同解除权，但对于土地用途变更到何种程度就可行使此项权利也会有争议。稍一变更出让方就可解除合同吗？

    8、因收回土地使用权引发的纠纷

    出让方可以收回土地使用权的法定情形主要有如下五种：一是未按照出让合同的约定支付土地使用权出让金的；二是未经出让方和规划主管部门同意擅自改变土地用途的；三是不按出让合同约定的期限动工开发，土地闲置超过两年的；四是土地使用权出让期限届满的；五是根据社会公共利益需要提前收回土地使用权的。实践中，因后两种原因收回土地使用权的情形目前还不多见。经常发生的因土地使用权收回而产生的纠纷主要是前三种原因引发的。要求收回土地使用权，就意味着要求解除土地使用权出让合同，而土地使用权一旦被收回，则给土地受让方带来的损失是巨大的。因此，围绕土地使用权收回的条件是否成就，违约原因、过错责任等展开的争议也非常大。

    9、因出让方不按出让合同约定的时间和条件供地，不按约定颁发土地使用权证书引发的纠纷

    作为土地使用权出让合同的出让方，其主要的合同义务就是按照约定向受让方提供土地，并在受让方付清土地出让金后及时颁发土地使用证书。但是，作为出让方，不按合同约定的条件和期限履行供地和发证义务的情形也是常见的。有时这种不履行义务的行为是由于在履约过程中双方发生争议或受让方有过错，但很多时候是因为政府履约过程中的强权心态，以及合同意识淡薄，履约责任心不强造成的。另外，在土地的一级市场，出让方所供应的土地一般均应是经初步整理的“熟地”，及所供应土地的“三通一平”或“五通一平”、“七通一平”等公共配套建设均由政府负责。但在土地供应过程中，出让方提供的土地往往达不到供地标准。所签订的土地使用权出让合同，有关供地标准的条款往往不够明确具体，日后在土地供应标准、验收，以及土地整理费用的承担上，也经常引发争议。

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