国家赔偿是指国家机关或国家机关工作人员因违法行使国家权力，而造成相对人或其他人员的损害而应该由国家负责赔偿的一种国家责任。国家赔偿分为行政赔偿和司法赔偿，本文主要就行政赔偿进行探讨。行政赔偿是指行政主体及其工作人员因违法行使职权，而对行政相对人的合法权益造成损害，应由国家负责赔偿的一种救济行为。行政行为分为行政作为和行政不作为，两者的违法实施均可造成相对人合法权益的损害。此前的学者大都就行政作为行为的赔偿问题进行论述，而忽视了对不作为的研究。本文主要就行政不作为造成的损害赔偿问题进行一下探讨。行政不作为是指行政主体应当或有义务依职权或相对人申请作出一定的行为，且在可能履行的情况下，故意不履行或拖延履行的一种行为状态。

    现行国家行政赔偿制度对保护行政相对人权益存在缺陷

    随着行政权对经济社会干预的增强，相对人的合法权益受行政权非法侵害的可能性增大。对于救济相对人权利，国家制定了《国家赔偿法》，从实施的情况来看，在防止行政权违法行使及滥用救济相对人及关系人的合法权益发挥了重要作用，但另一方面，该法存在赔偿范围过于狭窄，对权利的救济不足等缺陷，《国家赔偿法》将行政赔偿的范围界定为：行政赔偿是对行政主体的违法行政行为（主要为作为）和事实行为造成的侵犯相对人人身权和财产权进行的赔偿。该法采用列举和概括的方式对其范围作出规定，主要对行政作为和事实行为造成损害的情况予以赔偿，对于行政不作为的情况没有明文作出规定。

    对于不作为违法行政行为造成的损害进行赔偿具有充分的理论依据：

    从国外情况看，几乎所有规定国家赔偿制度的国家都将不作为行政行为明确规定为国家赔偿的范围。美国《联邦行政侵权赔偿法》规定，国家机关对于属于其职权的不作为而造成的损害负赔偿责任；

    从依法行政方面看，行政行为包括作为与不作为，行政机关的义务包括作为和不作为，对于应该作为而不作为的行为，同样违反了法律，构成对法治的破坏，不利于法治国家的建立，更不利于规范行政主体的行政行为、促进相对人合法权益的保护和增长； 
从行政赔偿制度和行政立法的完善看，行政不作为的国家赔偿问题，《国家赔偿法》没有明确规定，对此有人进行探讨，认为因行政不作为造成损害应当赔偿，国家对行政不作为进行赔偿责任的要件是：违法的行政不作为客观存在；给相对人合法权益造成了实际损害；违法的行政不作为与相对人实际损害之间有因果关系。现行国家赔偿的范围过于狭窄，建议在修改《国家赔偿法》时，明文规定将不作为行政行为造成的损害，列入国家赔偿的范围中，建立完善的国家赔偿体系。

    关于行政不作为损害赔偿构成要件中因果关系的论述

    行政不作为承担国家赔偿责任，其构成要件行政不作为客观存在，且已被有权机关确认为违法；公民法人和其他组织合法权益受到侵害；行政不作为与损害结果之间存在因果关系。

    因果关系是连接违法行为和损害结果的纽带，是行政主体承担国家赔偿责任的基础和前提。一定的因果关系，是任何一种归责原则下都应具备的赔偿责任的构成要件。如果既有行政不作为的违法事实存在，又有合法权益损害的发生，而二者之间并无因果关系，则并不产生国家赔偿责任。因此，行政不作为与损害结果之间是否存在因果关系，是认定行政不作为国家赔偿责任的决定性条件。行政不作为国家赔偿责任中“因果关系”的认定，是一个重要而又十分复杂的问题，然而学界的论述均是寥寥数笔，甚至一笔带过。

    笔者在行政不作为赔偿案件中因果关系的特殊性和学界现有的几种观点的基础上，对行政不作为国家赔偿责任中的“因果关系”的认定作深入的探讨：

    在行政作为行为造成损害结果的情况下，因果关系的认定比较简单，行政主体违法作为的行为是“因”，公民、法人或者其他组织合法权益的损害是“果”，“因”和“果”都非常明确、典型、易于识别。而在行政不作为引起的国家赔偿责任中，因果关系则不具有前述的典型性。

    行政不作为案件中，行政主体在事实上并没有实施有形的作为行为，而是由法律将其不履行行政作为义务的“消极状态”拟制为一种“行为”。因此，行政不作为国家赔偿责任中的“因”是一种法律拟制的行政行为，不同于行政作为国家赔偿责任中的“因”，一种客观存在的行政行为。

    在行政不作为造成损害结果的情况下，尤其在依职权产生作为义务的行政不作为案件中，行政不作为往往并非单独存在，而与受害人自身原因、第三人侵害行为或自然界之危险交织在一起，损害结果往往由受害人自身原因、第三人侵害行为或自然界之危险而非行政不作为直接造成，即行政不作为并非造成损害结果的“直接”原因，很多情况下只是损害得以扩大的外部条件。例如，甲追杀乙，乙逃至公安机关，公安机关对乙的保护义务本着基于其保护公民人身权、财产权的职权产生，面对此危险情况却未予理睬，导致乙被甲伤害致残。在此情况下，事实上是甲追杀乙的行为（侵害行为）而并非公安机关的行政不作为直接造成了乙的伤害结果。但是，很多学者仍然认为公安机关未予理睬的状态已构成了行政不作为，并应当承担国家赔偿责任。正如有的学者所述，“怠于履行义务情形下的因果关系，更多的是一种法律拟制或规定的因果关系，而不是一种事实上的因果关系，只要行政义务机关有怠于履行其义务的事实、情形，法律上就视其为损害后果的原因。也就是说，怠于履行义务中的因果关系，不可能具有传统理论所认为那种事实上的内在、必然、不可避免的性质，而是一种法律规定意义上的因果关系”，“是以国家机关及公务员的公职义务为基础，以受到法律保护的受害人权益为依托，以违反公职义务与权益遭到损害之间的关系为内容，用客观、恰当、符合正常社会经验的方式衡量和确定的逻辑关系”。