司法部劳动教养制度改革与完善研究课题组 文
三、国外与劳动教养相关法律制度概述
劳动教养制度是一项我国独有的法律制度，世界上其他国家和地区并无与我国劳动教养完全相同的法律制度。但是，从适用的对象和功能以及处置的结果来看，国外的轻罪制度、保安处分制度和少年司法制度与我国劳动教养制度具有一定的相似性。
(一)轻罪制度：
轻罪制度是根据国家法律规定对实施了轻微犯罪行为的人予以相应处罚的法律制度。轻罪制度是在对犯罪分类不断深化的基础上产生和发展的。最早的犯罪分类源自14世纪的英国，当时依照刑罚的轻重将犯罪分为叛逆罪、重罪和轻罪三类。后来，法国1810年颁布的刑罚典和德国1871年颁布的《德意志帝国刑法典》均根据刑罚的严厉程度将犯罪划分为重罪、轻罪和违警罪。当前，除法国仍保留重罪、轻罪和违警罪的三分法外，许多国家都采用了犯罪的“二分法”，即将犯罪划分为重罪和轻罪两种。目前实行轻罪制度的国家有美国、法国、德国、意大利、瑞士、俄罗斯等。轻罪制度在适用对象上与我国劳动教养的适用对象有一定的相近性，都是针对轻微犯罪的人适用的一种制度。由于多数国家在刑事法律中没有像我国一样对犯罪作了定量限制，因此，对于在我国适用劳动教养的不够刑事处分的轻微犯罪和严重违法行为，国外一般按轻罪处理。尽管两者在适用对象上有相近性，但是，在适用程序上有很大不同，轻罪制度一般适用简易司法程序，属于刑事诉讼范畴，劳动教养适用的是行政程序。轻罪制度在处置结果上与劳动教养也有所不同。轻罪制度适用的结果是判处刑罚，通常在轻刑犯监狱执行，而劳动教养不属于刑事处罚，属于一种行政性的强制措施。
(二)保安处分：
保安处分通常是一种刑罚替代或补充措施，指对实施了危害社会的行为且具有人身危险性的人采取的感化、矫正、治疗、隔离、禁戒等处罚措施。1893年，《瑞士刑法第一预备草案》首次将保安处分作为对刑罚的替代或补充措施纳入刑法典。该法案既承认罪行法定原则，又强调社会防卫的必要性。因此，按照罪刑相适应原则规定了刑罚，又根据预防行为人再次危害社会的可能性规定了保安处分措施。这一草案成为20世纪许多西方国家修改刑法的样本，迅速波及全欧，后影响到英美和日本。在20世纪初期，英国、瑞士、挪威、德国、奥地利的立法都规定了保安处分。目前，世界上许多国家和地区采用了保安处分制度，如意大利、德国、法国、瑞士、英国、比利时、巴西、日本、韩国、泰国、罗马尼亚、古巴以及我国的台湾、港澳地区等。
在适用对象上，保安处分与劳动教养不同。保安处分主要适用于以下几类人员：（1）无责任能力和限制责任能力的犯罪行为人。（2）因吸毒、酗酒等瘾癖引发犯罪的行为人。（3）累犯、常习犯、职业犯等具有危险性的罪犯。保安处分的适用必须具备两个基本条件：一是实施了犯罪行为，二是具有人身危险性。而且保安处分可以与刑罚并用，而劳动教养适用的对象主要是严重违法行为或轻微犯罪但尚不够刑事处罚的行为人，并不要求必备上述两个条件。
在适用程序上，保安处分与劳动教养不同，保安处分，尤其是剥夺人身自由的保安处分必须由法院经司法程序审决，而劳动教养的决定不经过司法程序。
在处置的结果上，保安处分与劳动教养具有一定的相似之处。对于保安处分的性质，理论界有三种观点，一为刑事处分，二为行政处分，三为独立的处分。在均不属于刑罚这一点上，两者是一致的。
此外，保安处分的教养、治疗和保护功能与劳动教养的功能也有一定的相同之处。目前，对于无刑事责任能力和限制责任能力的人适用保安处分的趋势在加强，而对于累犯、惯犯以及职业犯适用保安处分却在日益减少。
(三)少年司法制度：
少年司法制度一般是指以青少年为对象、预防和处理青少年违法犯罪进而保护青少年的有关司法制度的总称。青少年违法犯罪，是世界各国普遍存在的社会问题。许多国家就这一问题进行了广泛的研究，并制定了各种专门的法规， 由此形成了不同于成年人的少年司法制度。青少年专门立法最早开始于美国，美国伊利诺斯州1899年颁布的《少年法庭法》是世界上第一个少年专门法规，该法被许多国家仿效进行立法。目前，国外的少年司法制度已经比较成熟，绝大多数国家都有比较完备的少年司法制度。
在适用对象上，少年司法制度与我国劳动教养制度有一定相似性，只是范围不同。少年司法适用的对象主要是违法犯罪的“少年”和有犯罪危险的“少年”。我国劳动教养适用的对象还包括成年违法者。
在适用程序上，少年司法与劳动教养不同。对少年案件的处理，一般经过司法程序，由专门的少年法院（法庭）或家庭法院（法庭）进行审理，而劳动教养的适用不经过司法程序，由行政机关决定。
在处置结果上，少年司法与劳动教养具有相似性。在国外，除严重犯罪外，少年司法制度中对违法犯罪少年适用的都是非刑罚性的保护性处置措施，劳动教养也是如此。
在适用目的上，二者具有一致性。国外少年司法制度 “采取教育感化和矫正方式，旨在保护”的宗旨与我国劳动教养制度的“教育、感化、挽救”方针与宗旨趋于一致。
由上可知，在适用的行为、对象和功能以及处置结果上，我国劳动教养制度应当说与国外保安处分、轻罪和少年司法制度具有一些相似性，它们对于我国劳动教养制度的发展与完善具有一定借鉴意义。
四、劳动教养制度改革与完善的构想
劳动教养制度是随着维护社会治安需要而逐步发展起来的一项法律制度，对于现行劳动教养适用的对象，各国均以一定的法律手段加以矫治和控制。由于我国《刑法》中的犯罪概念兼有定性和定量因素，对于那些主观恶性较深、屡教不改但又没有达到犯罪定量标准要求的严重违法者，既不能给予刑事处罚，适用治安处罚又不足以为戒。劳动教养制度的存在正是补救了刑法在结构上的缺陷和治安管理处罚在程度上的不足。现行的劳动教养制度对于预防和减少犯罪、维护社会稳定发挥了不可替代的重要作用，具备存在和发展的实践价值。但是，基于前述劳动教养法律规范方面存在的问题，改革和完善现行劳动教养制度，使之适应依法治国的要求，是必须面对的一项重要而紧迫的工作。这种改革和完善必须通过全国人大对劳动教养制度进行全新的单独立法才能完成。根据我国国情及新形势对劳动教养制度提出的新要求，对劳动教养立法提出以下构想：
(一)未来劳动教养立法的名称：
关于拟议中劳动教养立法的名称，在理论界和实务界已有不少讨论，迄今为止提出的比较明确的名称已有十几个，其中包括“教养处遇法”、“矫正教育法”、“保安教养法”、“矫治教养法”、“强制教养法”、“收容教养法”、“治安与教养法”和 “轻罪处罚法”等，这些提法从不同的角度对劳动教养立法提出了积极的建议。
经过讨论，认为“强制教养法”这一名称能够较好地反映这项措施的性质、目的和特征，可供参考。主要理由如下：
第一，“强制教养法”中的“强制” 是一个规范的法律用语和一项正式的法律措施，反映了这一措施的基本属性，意味着这是一项由国家强制力作为保障，政府设置专门场所予以执行，在一定程度上限制人身自由的措施。“强制”是实行教养的前提，关于“强制”在《决定》和《试行办法》等法律规范中都有明确规定。事实上，我国目前存在多种正式的强制措施，如对吸毒成瘾者的强制戒毒、对卖淫嫖娼人员的强制教育等。
第二，“教养”反映了这项措施的目的。对教养人员实行 “教育、感化、挽救”的方针，进行法律道德教育、文化教育和职业技术教育，培养其树立正确的价值观念，掌握谋生的技能，养成良好的行为方式，使其成为遵纪守法、自食其
力的社会成员。
第三，在未来的立法中保留“教养”一词，有利于体现立法的连续性，并且，有利于立法和现行工作的衔接。
第四，用“强制教养法”作为未来立法的名称，有利于在立法过程中统一规范现有的由不同法规设置和不同部门管理的劳动教养、强制戒毒、强制教育、政府收容教养等各项强制措施。
第五，目前劳动教养中的“劳动”一词政治意蕴过于突出，而且，“劳动”是教养的手段之一而并非目的。因此，为了体现这项措施维护社会治安的职能，逐渐淡化在过去的社会历史条件下形成的劳教与“劳改”等同或近似的观念，并与国际社会接轨，未来立法的名称不宜沿用“劳动”一词。事实上，在1994年制定《中华人民共和国监狱法》时，已经在相关法律名称中删除了过去一贯强调的“劳动改造”一词。
(二)未来劳动教养性质的定位：
未来劳动教养的性质是理论和实务界最为关心的问题。目前关于未来劳动教养性质的设想主要有劳动教养行政化， 劳动教养刑法化，劳动教养保安处分化，劳动教养对象分类分解化。
从我国现行有关立法确立的法律处分结构来看，在未来的立法中，应当将现行的劳动教养定位于设置在我国现行刑事处罚和行政处罚体系之外的一种独立的法律处分，是对被教养人员的强制教育措施，使其与刑罚中的自由刑、治安行政处罚中的拘留处罚三者共同构成我国限制或剥夺人身自由的完整的法律处分体系。如果依然在现有的行政处罚和刑事处罚之间为未来的劳动教养定位，是难以解决和消除劳动教养现在所面临的一系列问题和攻讦的。一是保持劳动教养行政化，难以克服劳动教养目前存在的以行政措施并不经司法程序长期限制人身自由的难题。二是将劳动教养刑事化，在立法上不具备可操作性。因为这样必然要求对整个刑事法律体系动大手术，甚至重构， 这在目前情况下是不现实的。而且，将劳动教养行为轻罪化会导致取消现行刑法定量因素的限制，势必大幅度扩大犯罪圈，使我国的犯罪总量大幅增长，因我国人口基数众多而在世界上名列前茅。此外，公民的犯罪记录也会大量增加，社会负面影响较大。三是将劳动教养保安处分化，无法解决目前劳动教养的调整对象问题。我国现行劳动教养对象都是未构成犯罪或者构成轻微犯罪尚不足以适用刑罚，而且也不必然具有保安处分所要求的明显的人身危险性的行为人。而绝大多数适用保安处分的国家都只是针对已经构成犯罪的行为人适用保安处分，保安处分在多数情况下是对所适用刑罚的补充或对刑事责任能力欠缺的犯罪人的一种处分。四是将劳动教养对象分类分解化的主张，在立法上的难度极大，更不具备可操作性。
(三)未来劳动教养立法的基本原则：
在拟议的劳动教养立法中，为了达到预防犯罪与保护人权的统一，应当在新制定的劳动教养法中明确以下三项基本原则：
一是行为与处罚法定原则。由法律明文规定适用这项措施的行为，并规定对不同类型和情节的行为的教养期限，禁止类推，以体现“法无明文规定者不为罚”的精神，防止随意滥用这项措施。
二是行为与责任相适应原则。教养的期限应当与行为的社会危害性和行为人的主观恶性相适应，实现处罚的个别化。
三是一事不再罚原则。法律应当明确规定对行为人的违法行为不能重复设置和重复处罚。
(四)未来劳动教养的适用对象：
未来的劳动教养立法应当在适用对象方面实现法定化。教养措施主要适用于以下三类行为：一是严重或多次违反治安行政法规的违法行为；二是不需要给予刑罚处罚的轻微犯罪行为；三是现行有关法律法规规定的应予以收容或教养的行为。
教养的具体对象主要包括以下五类：
1、构成犯罪，虽不需要给予刑罚处罚但有重新违法犯罪可能的轻微犯罪人；
2、严重或多次违反治安行政法规但不构成犯罪的违法者，尤其是“大法不犯，小法常犯，气死公安， 难死法院”的屡教不改者；
3、虽不构成犯罪，但有严重潜在社会危害的违法者，主要包括吸毒成瘾者和屡次卖淫嫖娼人员；
4、利用邪教、迷信等手段危害社会、扰乱社会秩序的人员；
5、我国《刑法》规定的由政府收容教养的未成年人。
需要特别说明的是，在未来的立法中，教养措施适用的对象不能仅进行笼统的分类，而是需要在分则中明确、具体地规定应当适用或可以适用教养的行为和对象。
(五)未来劳动教养的期限：
未来立法中教养措施的期限首先必须符合教育矫治的目的，具有科学性和合理性。应当根据教养措施功能的多样性和适用对象的复杂性，分层次、分种类决定不同的期限，实行处遇的个别化和多样化。
从教养措施的教育矫治目的出发，教养的期限不宜过长，教养的期限一般应为3个月以上1年以下；具有多个违法行为并处的，或屡教不改、多次严重违法或轻微犯罪的，法定期限最高可以为1年6个月或者2年。
(六)未来劳动教养的决定程序：
劳动教养决定程序改革的基本方向应当是司法化。教养的决定应当根据刑事诉讼的基本原则，建立独立、公开的决定程序。为此，首先应解决以下两个重大问题：
第一，教养的决定权交由人民法院行使。应当在人民法院设立专门的法庭审理教养案件，审理程序可以参照刑事诉讼简易程序。
第二，确立被教养人员权利保障机制。一是除涉及国家机密和个人隐私案件之外，教养案件一律公开审理；二是在决定程序中赋予当事人陈述和辩解的权利；三是允许当事人聘请律师参加诉讼；四是赋予当事人上诉权，采用二审终审制，在当事人上诉期间不得实际执行教养。
在总体设计上，由办案机关向人民法院提请，由人民法院作出裁决，由司法行政机关执行。为保护当事人的合法权利，应当尽量减少决定前的羁押期限，建议由办案机关提请至人民法院作出最终裁定的期间为1个月。
五、探索教养执行工作的新思路
从未来教养措施的性质和目的出发，教养执行工作应当继续贯彻党和国家关于劳动教养的方针政策，根据形势的发展和预防犯罪的社会需要，在实践中逐步改革和完善现行劳动教养的执行工作，探索并建立新的机制和模式，使未来的教养措施发挥更大的职能作用。
(一)坚持“教育、感化、挽救”的方针，努力创办特殊学校：
按照劳教性质办劳教，是党和国家的一贯要求。改革开放之初，中央政法委在全国改进改造工作座谈会上进一步提出：“劳教工作要有一个远景目标。不要把劳教工作办成‘二劳改’，要按照劳教的性质，办出自己的特色”，并提出了试办 “劳动教养学校”。80年代末90年代初，司法部就明确提出了进一步探索劳教工作特色的任务和总体构想。
未来的教养应当是对被教养人员的强制性教育措施，教养执行工作应当继续贯彻“教育、感化、挽救”的方针，对被教养人员重在教育，立足挽救，把教养场所办成教育、挽救他们的特殊学校。努力创办教养执行工作特色，使教养的执行制度、执行模式、执行方法从根本上区别于刑罚的执行，使被教养人员在自由度、教育、劳动和生活等方面明显区别于罪犯，并大力营造有利于教育挽救的场所文化氛围。
(二)坚持以人为本，实现管理模式的多样化和科学化：
为了有效地对被教养人员进行教育，促使他们顺利地回归社会，应当在保障场所安全稳定的前提下，根据被教养对象的特点实行多样化和科学化的管理；针对不同的对象、在不同的执行阶段实行个别化处遇和动态管理。
在场所分类方面，在保持专门场所与综合场所划分的同时，还应当根据收容人员回归社会和别处遇的需要，将执行场所划分为封闭式、半开放式和开放式场所。封闭式场所主要收容多次违法犯罪、主观恶性较深、社会危害性较大的人员，以及吸毒等特殊类型的人员。开放式场所收容前科劣迹少、违法和轻微犯罪行为较轻的人员，以及少年教养人员。
从人道和有利于被教养人员回归社会的目的出发，应加大对被教养人员的开放式和半开放式处遇。在执行过程中应增加被教养人员在场所内的自由程度；对于表现好的被教养人员，应当加强他们与家庭和社会的接触，以学习、工作、务农等形式实行开放式管理。
(三)坚持以教育人、挽救人为中心，努力提高教育质量：
教养的执行工作应当充分运用教育学、心理学、社会学等多种现代科学知识和手段，对被教养人员进行科学的、有针对性的教育矫治，增加教育手段的多样性和科学性，使被教养人员的心理和行为得到改善。对吸毒人员、少年教养人员、卖淫嫖娼人员、屡教不改的“多进宫”人员等应大力加强健康教育和心理矫治。
在对被教养人员进行法制教育、道德教育和文化教育的同时，大力增强职业技术教育，根据市场的需要和被教养人员的情况，帮助被教养人员在执行期间学到一技之长，为其回归社会创造有利条件。
应当大力提高教养执行工作的社会化程度，充分运用社会力量和资源，采取请进来、走出去等有效的办法，提高教育工作的质量和效果。
(四)明确劳动作为辅助性教育手段的性质，保障被教养人员的合法权益：
劳动是对被教养人员进行教育的一种辅助性手段，组织被教养人员从事劳动应当强调培养劳动观念和劳动技能，在执行过程中尤其需要突出劳动的养成功能和习艺功能。对于从事生产性劳动的被教养人员，应当保障其获得劳动报酬的权利，实行适度的工资制。
(五)大力加强队伍建设，不断提高队伍的专业化水平：
根据社会的发展和教育矫治工作的需要，加大专业培训力度，建立有效的继续教育机制；努力引进专业人才，逐步建立一支高素质的教育型队伍。
（司法部劳动教养制度改革与完善研究课题组负责人为司法部副部长范方平，报告执笔人：郭建安 郑霞泽 苏利 周勇 宋立卿 张桂荣）
