司法部劳动教养制度改革与完善研究课题组　文

　　我国劳动教养制度自1957年正式创立至今，在维护社会治安、预防和减少违法犯罪方面发挥了历史性的作用。但是，随着我国依法治国进程的加快和我国签署有关联合国国际人权公约，现行劳动教养制度的弊端日益突出，明显不符合我国不断健全的法制要求和改革开放的需要，不可避免地招致了不少批评甚至攻击。因此，通过立法改革与完善现行劳动教养制度已经成为一项十分紧迫的任务。

　　一、劳动教养制度创立和发展的简要历史回顾

　　我国的劳动教养制度自创立以来的40多年里，走过了相当曲折的道路，经历了五个历史阶段。

　　(一)劳动教养的构想：

　　劳动教养制度的构想最初产生于1955年的内部肃反运动。继1951年开始的全国性镇压反革命运动结束之后，1955 年又开展了内部肃反运动。8月25日，中共中央发出了《关于彻底肃清暗藏的反革命分子的指示》(以下简称《8·25指示》)。
　　《8·25指示》首次明确提出了劳动教养的构想。“对这次运动中清查出来的反革命分子和其他坏分子，除判处死刑和因为罪状较轻、坦白彻底或因为立功继续留用的以外，分两种办法处理：一种办法，是判刑后劳动改造。另一种办法，是不能判刑而政治上不适于继续留用，放到社会上又会增加失业的，则进行劳动教养，就是虽不判刑，虽不完全失去自由，但亦集中起来，替国家做工，由国家给予一定的工资。各省市应即行筹备，分别建立这种劳动教养的场所。”
　　此后，中央又相继颁布和批准了《关于各省、市应立即筹办劳动教养机构的指示》和《关于反革命分子和其他坏分子的解释及处理的政策界限的暂行规定》，进一步明确了劳动教养制度涉及的一些具体问题。
　　一是劳动教养的目的和管理方式，即“把这些人集中起来，组织他们劳动生产，替国家做工，自食其力，并对他们进行政治、思想改造工作，使他们逐渐成为国家真正有用的人”。
　　二是劳动教养的对象，即“被劳动教养的分子，应当是清查出来的有一定罪恶必须给予管制处罚的反革命分子和坏分子，以及虽然只有轻微的罪恶不够管制，但也必须实行劳动教养的其他坏分子”。
　　三是劳动教养的政策。在劳动教养期间，准许劳动教
养人员依照规定有一定的行动自由，还应当根据他们的劳动发给合理的工资。为了照顾开始劳动教养时可能发生的实际困难，在头一二年，可按他们的原工薪的70%发给，以后可以按照工资评定制度评定工资。
　　四是劳动教养的程序，即“凡被劳动教养的分子，必须作出结论经过省、市委五人小组的审查和批准”。
　　五是劳动教养机构的管理，即“劳动教养机构应在省、市人民委员会的领导下，设立一个有公安、民政、司法三部门负责人参加的领导小组进行筹备工作。劳动教养机构公开由民政部门出面，实际工作由公安部门负责”。
　　在提出劳动教养构想之后的试办过程中，劳动教养的人数始终不多，在1957年7月之前一直保持在万人以下，远远低于1955年的最初估计。

　　(二)劳动教养的创制：

　　在1955年提出构想，并经过1年多的试办之后，我国开始了劳动教养制度的创制。1957年8月1日，全国人民代表大会常务委员会第78次会议批准了《国务院关于劳动教养问题的决定》（以下简称《决定》），8月3日国务院予以颁布。《决定》以立法的形式正式确认了党和政府的劳动教养构想，明确了劳动教养涉及的一些基本问题。
　　首先，从《决定》界定的劳动教养对象的类别来看，普通违法和轻微犯罪人员被提到了首位，劳动教养已经从最初构想的以维护政治稳定为基本目的转向以维护社会秩序为主要目的。
　　其次，对于劳动教养的性质，《决定》确定为“对于被劳动教养的人实行强制性教育改造的一种措施，也是对他们安置就业的一种办法”。因此，《决定》仍然规定，劳动教养人员是带薪参加教养，通过劳动生产和政治教育，“建立爱国守法和劳动光荣的观念，学习劳动生产的技术，养成爱好劳动的习惯，使他们成为参加社会主义建设的自食其力的劳动者”。
　　第三，对于劳动教养的程序，《决定》规定， 民政、公安部门，所在机关、团体、企业、学校等单位以及家长、监护人都可以提出申请，经省、自治区、直辖市人民委员会或者它们委托的机关批准。
　　第四，对于劳动教养的期限，《决定》未作硬性规定，而是确认了弹性制。“被劳动教养的人，在劳动教养期间，表现良好而有就业条件的，经劳动教养机关批准，可以另行就业；原送请劳动教养的单位、家长、监护人请求领回自行负责管教的，劳动教养机关也可以酌情批准。”在实践中，实际上由公安部门按比例解除劳教。
　　最后，对于劳动教养工作的管理，《决定》确认“由民政、公安部门共同负责领导和管理。”但是，在实践中变成了由公安部门一家管理。
　　《决定》的颁布标志着劳动教养初步纳入了法制的轨道，大大促进了劳动教养工作的发展。1957年末，全国共收容劳动教养人员36983人。

　　(三)劳动教养的扩大化：

　　劳动教养制度创设不久就遭受了“反右”扩大化的消极影响。1958年8月召开的第九次全国公安会议进一步扩大了劳动教养对象的范围，从地富反坏右五类分子扩大到少数不服从管教的巫婆、神汉、二流子、懒汉等。还提出了大办劳教的思想，不仅地、市办劳教，而且还鼓励县办劳教、社办劳教。至此，劳动教养对象的收容范围和劳动教养场所首次由大中城市扩大到了县城和农村。
　　在“反右”和左倾思潮的影响下，从1958年开始，全国收容劳动教养人员的数量急剧增长，当年末收容人数达到 355777人，1959年达到435325人，1960年达到劳动教养历史上的最高峰，达到499523人。
　　然而，劳动教养扩大化、特别是社办劳教中存在的界限不清、范围过宽等弊端很快便显现出来。有鉴于此，中央于1959年3月决定停止社办劳教，已经举办的公社劳动教养队进行必要的整顿，逐步结束社办劳教。1960年10月，中央进一步要求，县一级不准再办劳动教养。1961年4月，公安部《关于公安工作十个具体政策问题的补充规定》还首次规定了劳动教养期限，一般为二年到三年。这一规定改变了党中央两次《指示》和1957年国务院《决定》没有规定劳动教养期限的状况，转变了社会上和劳教人员中“劳改有期，劳教无期”的思想。
　　根据这些文件精神，全国对劳动教养场所进行了大规模的清理整顿。经过清理整顿，劳动教养人员的数量有所下降，1962年，劳动教养的人数由1961年396133人下降到 186765人，1963年下降到143373人。

　　(四)“文化大革命”对劳动教养的冲击：

　　“文化大革命”是党和国家经历的一场空前灾难，我国的各项事业在这场灾难中都遭到破坏，劳动教养工作也受到了严重的冲击和破坏。劳动教养场所被诬为“资敌养敌”的避难场所，绝大多数被撤销；许多劳动教养干部被调出公安机关，有的受到打击迫害；除部分劳教人员和解教人员留劳改场所教养、就业外，多数则被遣返回家或送去插队落户，接受贫下中农的监督改造，劳动教养工作处于基本停滞状态。
　　在文化大革命开始的1966年，全国劳教场所年末在所人数仍有近4万人，至1970年，全国年末劳教人员总数仅有4798人，降到劳动教养历史上的最低点。

　　(五)改革开放以来的劳动教养：

　　在党的十一届三中全会之后，党和政府高度重视作为社会治安重要手段的劳动教养工作。中央提出了劳教工作应当实行“教育、感化、挽救”的方针，作出了对失足青少年要“像父母对待患了病的孩子、医生对待病人、老师对待犯了错误的学生”的指示，修订了相关的立法。
　　1979年11月29日，五届人大常委会12次会议批准了《国务院关于劳动教养的补充规定》（以下简称《补充规定》）。《补充规定》就一些问题对《决定》作了补充。
　　首先，《补充规定》首次确定由省、自治区、直辖市和大中城市人民政府组成劳动教养管理委员会领导和管理劳动教养工作，负责劳动教养的审批。
　　其次，将劳动教养的期限首次以立法的形式规定为1～ 3年，必要时得延长1年。节假日休息。
　　第三，规定人民检察院对劳教机关的活动实行监督；
　　最后，规定不得对解除教养人员和劳教人员家属、子女进行歧视。
　　1982年1月21日国务院转发了公安部《劳动教养试行办法》（以下简称《试行办法》），对涉及劳动教养的许多问题重新作出了规定。
　　首先，将劳动教养的性质确立为强制性教育改造的行政措施，处理人民内部矛盾的方法，删除了1957年《决定》中“安置就业办法”的提法。
　　其次，将劳动教养的收容对象由1957年《决定》界定的“四类”调整为以下“六类”：
　　(1)罪行轻微，不够刑事处分的反革命分子、反党反社会主义分子；
　　(2)结伙杀人、抢劫、强奸、放火等犯罪团伙中，不够刑事处分的；
　　(3)有流氓、卖淫、盗窃、诈骗等违法犯罪行为，屡教不改，不够刑事处分的；
　　(4)聚众斗殴、寻衅滋事、煽动闹事等扰乱社会治安、不够刑事处分的；
　　(5)有工作岗位，长期拒绝劳动，破坏劳动纪律，而又不断无理取闹，扰乱生产秩序、工作秩序、教学科研秩序和生活秩序，妨碍公务，不听劝告和制止的；
　　(6)教唆他人违法犯罪，不够刑事处分的。
　　此后，全国人大常委会先后通过了《治安管理处罚条例》、《关于禁毒的决定》和《关于严禁卖淫嫖娼的决定》，其中决定对吸毒成瘾者中经强制戒毒后又复吸的和卖淫嫖娼者中经公安机关处理后又卖淫、嫖娼的，实行劳动教养。
　　所有这些立法都再度促进了劳动教养制度的发展。迄今为止，全国各地劳动教养场所已经累计收容教养了近 500万违法人员，为维护国家的政治稳定和社会安宁作出了很大贡献。
　　但是，经历了近50年经济、政治、文化和社会巨大变化的劳动教养制度，虽经修修补补，仍然不能适应已经发生的巨变，显现出了许多弊端，突出地表现在现行劳动教养法律规范所存在的问题上。

　　二、现行劳动教养法律规范存在的问题

　　按现代法治的要求来衡量，劳动教养法律规范不能适应现阶段依法治国的需要，落后于我国社会主义法制建设的总体进程，突出体现为以下几个方面：
　　（一）现行劳动教养法律规范滞后、零散、混乱，严重影响劳动教养法制的统一和尊严。一是滞后性。关于劳动教养制度的两个主要法令或称准法律性决定，分别制定于20世纪50年代和70年代。经过近50年的时空跨度，我国的政治、经济、社会和社会治安状况的特点已经发生了显著的发展变化，依旧沿用传统计划经济时代的劳动教养法律规范度量今天的社会事务，其历史的局限性是不言自明的，特别是滞后于我国法治建设和预防犯罪的需要。二是零散性。依据法律法规颁布的时间和内容统计，涉及劳动教养法律关系的法律法规分别散见于20世纪50、70、80、90年代，多是一事一定，缺乏通盘和整体考虑，缺乏一部统一、规范、全面的劳动教养法典。在规范内容上，执行性规范多于程序性和实体性规范，具体的内容多于基本的内容。三是混乱性。不同时期、不同部门颁布的规范之间缺乏协调，甚至相互冲突、矛盾。如《试行办法》在劳动教养的性质、对象等方面都突破或者改变了《决定》中的相关规定，这种下位法随意改变上位法的做法，严重违背了法律的统一和尊严。再如根据《补充规定》和《试行办法》的规定，劳动教养的适用范围，是有着严格的地域限制的，但《禁毒决定》、《禁娼决定》、《治安管理处罚条例》等法规中关于适用劳动教养的对象中，并没有地域的限制。
　　（二）现行劳动教养法律规范与《立法法》、《行政处罚法》的规定相冲突。《立法法》规定，对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚，只能通过制定法律来设定。《行政处罚法》也规定，限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。目前劳动教养的主要法律依据是《决定》、《补充规定》（这二者的效力属于全国人大常委会批准的法律性文件）和公安部《劳动教养试行办法》（其效力属于行政法规），这些规范性文件均不是上述两法所要求的法律，以此来设定 长期限制人身自由的劳动教养处罚，显然与现行上位法的明确规定相冲突。
　　（三）现行劳动教养法律规范调整的范围和对象过于笼统，适用条件不明确，难以体现法治层面上的处分法定、违法与处分相适应等原则，易于导致执法者滥用权力，侵害公民合法权利。例如，辽宁省沈阳市市民周伟因举报慕绥新而被决定劳动教养3年，直至慕绥新被绳之以法之后才获纠正。此外，有关部门、地方还通过立法，不适当地扩大劳动教养对象。劳动教养似乎成了一个无所不容的“治安箩筐”，通过已有法律规定不能解决的任何治安问题都可以往里装。
　　（四）现行劳动教养法律规范对于程序的规定存在严重缺陷。首先，《补充规定》和《试行办法》中只简单和原则地规定由劳动教养委员会审查批准，具体劳动教养委员会如何进行审批，没有明确、具体的规定。现实中，由于劳动教养委员会形同虚设，劳动教养案件基本上由公安机关包办，自行侦查，自行决定，而且决定的过程也不公开，劳动教养人员缺乏辩解的机会，不符合国际社会只能通过司法程序限制人身自由的通行做法。其次，被决定劳动教养的人在被决定前没有辩护权和申诉权，决定后缺乏强有力的司法救济程序。尽管《劳动教养试行办法》中规定了被决定劳动教养的人对主要事实不服，由审批机关进行复查。但这一规定在现实中没有实际意义，因为认定事实的机关与审批事实的机关是同一机关。此外，即使审批机关同意进行复查，但却不能停止劳动教养的实际执行。同样，《行政复议法》、《行政诉讼法》虽赋予了被决定劳动教养的人，关于限制人身自由提请行政复议和行政诉讼的权利，但都不能停止劳动教养的执行。
　　（五）现行劳动教养法律规范中存在的问题使我国难以履行已经承担和即将承担的国际义务。根据有关国际公约，对于公民人身自由的限制和剥夺必须由法律设定，并必须经过司法程序来决定，我国政府已经签署的《公民权利和政治权利公约》在这方面就有明确的规定。显然，我国现行劳动教养的法律依据和决定程序与此不符。如不适时制定相关法律，确立符合国际社会通行做法和国际公约规定的程序，将难以满足我国在未来履行相关国际公约义务的需要，并将继续不断地招致国际社会的批评和攻击。
　　现行劳动教养法律规范中存在的这些问题，近年来一直引起对劳动教养制度存废、修改的激烈争论。