前言

自2001年4月19日辽宁省警方侦破了全国首例网络赌博案始。网络赌博便仰仗着其便捷性、隐蔽性、分散性及集团化4大优势在中国肆虐开来。

据有关调查显示：我国因网络赌博而造成的资金外流每年高达上千亿元。以“新宝”和“新宝盈”为例，两赌博网站的团伙成员众多，涉案金额特别巨大，仅“新宝盈”一个月的国内累计投注金额就高达136元亿人民币。 

再看一下不久前披露的一个数字，我国每年流向国外及港澳地区的赌场和赛马场的资金是人民币6000亿元。

网络赌博的类型

一 传统赌博方式。传统赌博的打麻将、百家乐、二十一点、摇骰子、轮盘赌等，都可以通过网络进行赌博。

二 以体育竞技类比赛作为赌注对象的网络赌博。如足球、篮球、高尔夫球、百米赛、赛马、赛狗甚至西班牙斗牛等。参赌人员可以赌参赛选手或参赛队伍间输赢、名次，也可以赌进球数、进球的单双数、净胜球数等，为了增加比赛的不可预见性，庄家往往会根据参赛选手和参赛队伍之间的强弱，开出不同的盘口。

三 以金融证券市场走势作为赌注对象的网络赌博。这种网络赌博往往以金融市场，如货币、股票、期货市场的走势和波动作为赌注对象。如赌中国股票沪、深两市在某一特定的时间内能否突破其临界指数或赌某一支股票在某一特定时间段内的涨幅程度。赌博集团往往为攫取巨额利润，通过强大的经济实力，操控金融证券市场走势和涨幅。

四 网络游戏中的赌博。近来利用网络游戏从事赌博或变相赌博活动的现象日渐猖獗，一些网站有的设赌局让玩家用虚拟货币参与赌博，有的则经营梭哈、赌大小、扎金花等赌博游戏。这些行为严重违反了国家法律和《出版管理条例》《互联网信息服务管理办法》等规定。

五 变相网络赌博。通过信息台和手机短信进行的“竞猜”活动实质是变相圈钱的博彩行为。财政部、公安部、工商总局、民政部、体育总局于2002年下发的《关于坚决打击赌博活动、大力整顿彩票市场秩序的通知》中规定：“凡未经国务院批准擅自发行彩票或以有奖销售为名发行彩票，或以一定价款给付为前提，公开组织对某种竞赛进行竞猜，参与者可根据其给付价款和竞猜结果获得中奖权利的行为，均属非法发行或变相发行彩票的赌博行为”。

网络赌博来自境外渗透

网络赌博活动主要来自境外的渗透。国际赌博集团将中国视为网络赌博潜在的巨大市场，纷纷建立网络赌博的中文网站，积极与中国境内不法人员勾结，组织网络赌博活动。境内一些不法人员也参考国际网络赌博集团的做法，为逃避打击，往往将赌博网站建立在境外一些国家或地区，并将服务器置于境外，再以这些赌博网站为平台，在境内组织赌博活动。

网络赌博各级代理一般进行远程指挥、操控，成员间联系使用专门的通讯工具，成员间一般不直接见面。在境内建立赌博资讯网站和发布赌博广告信息时主要采取跨省利用虚拟主机、托管主机发布，并且不断动态变换网络地址和域名，逃避侦查打击。

在中国周边地区，一张庞大的赌博网已经悄然形成。这一网络原来以东南亚为主，多在泰国、缅甸、马来西亚，到菲律宾、新加坡、印尼等地。而今天，网络已经慢慢延伸到中俄、中朝、中韩，甚至中蒙边境，这种状况值得有关部门警惕。而这张网络，每年正将巨额资金如抽水机般从中国抽走，如何应对这一局面将是中国面临的巨大考验。

《环球时报》报道，中国周边地区正在形成一个从日本、泰国、缅甸、马来西亚到菲律宾、新加坡、印尼，并一直延伸至澳大利亚及欧美的庞大境外“赌博网”。

《华盛顿邮报》报道说，中国大陆赌客2001年在澳门一地输掉的赌资高达20亿人民币。而这些赌场的基本目标都是中国人，在朝鲜，除了英皇的朝鲜员工，任何朝鲜人不许进入赌场。在很多邻国赌场，也有类似规定。

中国网络赌博的法制状况

理论层面

司法领域对网络赌博与民间娱乐已经进行划分：

1、主观上，构成赌博罪的主观要件是否以营利为目的，群众娱乐以休闲消遣为目的。

2、主体方面，群众娱乐多是家庭成员、亲朋好友间进行。

3、客观上，构成赌博罪以“聚众赌博”、“开设赌场”或“以赌博为业”三种行为为限,并从中抽头获利“聚众赌博”，是指组织、召集、引诱多人进行赌博，本人从中抽头获利的行为。“以赌博为业”，是指经常进行赌博，以赌博获取钱财为其生活或者主要经济来源的行为。“开设赌场”，是指提供赌博的场所及用具，供他人在其中进行赌博，本人从中营利的行为；群众娱乐不存在从中抽头获利.

4、衡量彩头量的多少，根据个人、地区经济状况及公众接受的消费水平而定。

立法方面

中国的网络犯罪立法活动尚处于就事论事阶段，主要集中在网络运行安全、网络经营秩序方面，关于滥用计算机行为所造成的危害，规定较少。由于法律条文内容滞后，网络虚拟财产，比如网络游戏的武器装备被盗的纠纷在中国已有很多，但处理起来还没有具体的法律依据。

网络信息滥用是网络犯罪的惯用手段，包括在互联网上建立淫秽网站，传播淫秽影片、音像，网上诈骗，网络赌博，网络非法传销，利用互联网进行宣传煽动活动，危害国家安全等，对于这些行为，国家规定可以运用刑法中有关传播淫秽物品罪，诈骗罪和颠覆国家政权罪的条款定罪。但实践表明，利用计算机、网络实施的犯罪行为，同时侵犯了被害人的权益和国家对网络的管理秩序，社会危害性比一般的财产犯罪大得多，根据欧洲理事会提出的网络犯罪公约，这些行为应该统一纳入网络犯罪的框架下追究刑事责任。

最高人民法院会同有关部门正在研究制定有关赌博案件的司法解释即将出台，该解释为依法惩处赌博犯罪提供法律武器。

程序上面　

网络赌博和赌资交易电子化，难以调查取证。一方面，在打击处理由货币转为筹码，再转为电子交易的网赌方式时，无论是经验还是技术与能力方面，公安部门此前都是空白。网赌的流动性大，易于销毁犯罪证据——犯罪分子可以通过删除电脑记录、银行账户等方式使证据缺失，警方只能掌握查处时看到的证据。另一方面，互联网无国界，警方只能关闭在内地租用的服务器，而现在往往源头在境外，形成无法取证、无法根除的局面。警方和司法部门都很难查清他们全部的犯罪金额和非法牟利总额，只能根据最后一次现场缴获的赌资进行定罪。

网络赌博犯罪不同于传统的赌博犯罪，具有跨地域、链接便捷、操作简单、资金划拨迅速、隐蔽性强等特点，取证相当困难。期待推动相关司法解释工作，明确网络赌博犯罪的证据标准和有关电子证据的法律效力问题，以保证调查取证的顺利开展。

管辖：

网络赌博是一种网络犯罪的现象。关于网络犯罪，各国纷纷立法或者通过判例解决案件的管辖权问题。案件的管辖权往往被认为是国家主权的象征，各国在管辖问题上大多展开了一场“圈地运动”（扩大本国领域的范围），竞相争夺管辖权。马来西亚国会通过的《资信及多媒体法令》规定：不受国籍限制，任何人在世界任何地方，只要与马来西亚的计算机相连实施了犯罪，即认为是在马来西亚境内犯罪。英国也通过了相似的法案。

对于涉及网络案件的管辖。我国的主流观点是，网络案件行为（上传、下载、操作计算机）在国内发生，或者，发生在网络的案件只要对于我国内可以产生影响，都可认为是犯罪行为、结果在发生在我国领域内，我国享有管辖权。即，实际上与我国计算机相关的行为，不受国籍限制，任何人在世界任何地方，只要与我国的计算机相连实施了犯罪，且行为对于我国又有影响，就直接使用属地原则，既可以认为拥有管辖权。主流观点对于犯罪地做出了广义的解释。网络服务提供者的网站所在地、下载地、操作计算机地、甚至是网页的浏览地等均可以作为犯罪地。

诉讼管辖方面。我国根据职能管辖的不同，对于网络案件的侦查，首先判断案件性质，然后由不同的机关负责侦查。由于网络案件多为跨越不同行政区域的，在实践中，谁先侦破案件捉到嫌疑人，通常谁移交审查起诉。当双方对于案件管辖有争议时，先立案的获得管辖权。

上述可见，目前各国解决网络管辖的最基本的方法是扩大属地原则的适用。在国内的管辖上我国则没有具体的管辖限制，大多数任由侦察机关自己决定是否立案（在民事的网页侵权中表现得最为明显）。

刑罚方面

刑法关于赌博罪的处罚规定偏轻，已不适应打击犯罪的需要。

一是量刑没有档次之分，只要构成赌博罪，不论情节多么严重，赌博金额多高，条款中只有一个量刑档次，且法定最高刑偏低，不能充分发挥应有的打击效果。

二是附加刑中没有没收财产、剥夺政治权利的规定，使得赌博的风险成本偏低。为此，有关人士建议对刑法第三百零三条有关赌博罪条款进行修正，对情节特别严重的增设一个量刑档次，在附加刑中增设剥夺政治权利、没收财产的规定，即规定为“以营利为目的，聚众赌博、开设赌场或者以赌博为业的，处

三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处罚金。情节特别严重的，处三年以上十年以下有期徒刑，并处剥夺政治权利、没收财产”。建议人士认为，这样规定既能充分发挥打击效果，又能使有关人员在经济上、政治上付出沉重代价，使其不敢犯，从而有效遏制赌博滋长蔓延的势头。

鉴于此，最高人民法院有关负责人表示，人民法院在审理赌博犯罪案件时，要依法加大财产刑的适用力度，彻底剥夺赌博犯罪分子的非法获利和再次犯罪的资本。 

此外，如何处罚赌客也是一个难题。

公安部新闻中心在接受中国《新闻周刊》采访时表示，关于网络赌博的调研正在进行中，到目前为止，还没有形成结论性的东西。“不好定性，法律依据不足。尤其是在国内参与国际网络赌博，怎么处理都是一个难题。”这名公安部工作人员表示，目前查处网络赌博犯罪，只能以扰乱社会秩序、妨碍社会治安等行政方法予以处罚。

中国政府的官方措施

中央：
一、2005年1月--5月，我国开展打击赌博犯罪专项行动。

专项行动重点打击对象为5类人：境外赌场、赌博（博彩）公司和赌博网站在我境内的代理人；代理机构、赌博网站的开办者、维护者；六合彩、赌球赌马等赌博活动的组织者；开设赌场、聚众赌博的组织者；参与赌博的党员领导干部、国家公务员、企业事业单位负责人。重点整治地区包括网络赌博和赌球赌马问题严重的地区，六合彩、私彩赌博问题严重的地区，境外设有赌场的边境地区，群众举报赌博线索严重的地区。

此次专项行动旨在严厉打击网络赌博犯罪活动；加大对大额划拨资金的监管，切断赌资流通渠道。同时，还将坚决挤压境外赌场生存空间，迫其关闭。严禁国内金融机构到我周边国家境外赌场开设营业网点及设置自动提款机。对境外设立赌场的边境地区，将暂停边境游异地办证。停止为境外赌场及其经营人员提供的电信服务，停止向境外赌场供水供电。坚决取缔境外赌场在境内设立的办事机构、营业站点。

二，新闻出版总署针对网络游戏赌博问题发出《关于禁止利用网络游戏从事赌博活动的通知》，要求各省、自治区、直辖市新闻出版局配合当地公安部门、通信管理部门共同严打利用网络游戏进行赌博的行为。

新闻出版总署在《通知》中明确规定：各网络游戏研发、出版运营机构不得研发、出版运营各类赌博游戏或变相赌博游戏；各网络游戏出版运营单位不得以任何名义、任何形式为各类网络赌博游戏以及其他赌博活动提供平台、工具或服务；各网站不得为各种赌博游戏或变相赌博游戏软件提供下载服务，不得登载或链接任何有关宣扬赌博或变相赌博的信息和广告。并要求有关网站立即进行一次清理自查，发现问题及时纠正。对于那些仍然利用网络游戏从事赌博活动的单位或个人，各地新闻出版行政管理部门要同 当地公安部门、通信管理部门紧密配合，坚决予以查处。触犯法律的，要依法追究刑事责任。

三，信息产业部、银监会等相关部门对打击网络赌博已专门下发文件进行部署。

各地通信管理局将充分利用技术手段，进一步强化互联网站的许可备案管理工作；要督促互联网接入服务单位、互联网数据中心服务单位完善各项管理制度和措施，配合有关部门严厉打击网上赌博。对经过有关部门确认的赌博网站，发现一个，相关电信运营企业要处理一个；对明知是赌博网站而仍为其提供服务的境内互联网接入服务单位和互联网数据中心服务单位，要依法予以严肃查处，直至吊销其经营资格。对设在境外的赌博网站，要积极配合有关部门及时采取技术措施，坚决遏制境外赌场利用互联网吸引中国公民参赌的违法犯罪活动；对经过有关部门确认的境外赌博网站在境内设立的分站点，要依法坚决予以关闭。中国互联网协会要充分发挥“互联网违法和不良信息举报中心”

地方：

一，北京市公安局网监处会同市政府新闻办公室,部署联合打击网络赌博专项行动。

1、建立市公安局、分县局两级网络平台,联网管理。对网络尤其是刚刚申请到域名的网站进行实时监控,随时屏蔽赌博信息,并进行备案。

2、加强监控。新浪、搜狐、网易、TOM、百度等十余家门户网站及其它大型网站要对搜索引擎中的“下注”、“盘口”、“赔率”这些关键词进行过滤。

3、建立定期检查制度。

4、设立举报制度,对积极举报赌博网站及其连接的群众给予奖励。

为了解决网络赌博证据难以固定的难题，北京警方已经建成全市第一个对电子数据进行司法鉴定的中心，鉴定结果具有法律效力。

二，其他省市也对网络赌博的严峻形势有所举措，拿辽宁省来说，为了有效打击网络赌博的嚣张气焰，辽宁省将成立相关部门和警种参加的专案组，重点对境外赌博网站和利用手机短信息传播的赌博信息，坚决予以封堵、删除，对于境内赌博网站和利用手机短信息传播的赌博信息，予以关闭、清除。另外，对于虚拟主机、托管服务商，将严格实行实名租用制度，还要有效截断通过信用卡或银行转账方式向赌博网站账户转移资金的渠道，建立起赌博网站账户黑户制度。

 边境：

环境保护、禁赌和禁毒并称为“当今中国边境管理的三大难题”。

境外赌博日益泛滥的情况已经引起了中国警方的高度警惕。04年12月初，云南开始了新一轮针对境外赌博的禁毒专项行动，据称，在短短时间内，这项行动就查处了将近400起赌博案件，查获参赌人员1588人，查处赌博团伙62个，而取缔的境外赌博窝点达152个，没收赌资近500万元。有关人士认为，中国只要长期坚持加强边防管理，完全可以控制住中国人赴境外赌博的局面。但面对非常现代化、股本结构错综复杂的境外博彩集团，以及博彩业高科技手段的介入等，怎样有效杜绝赌博由境外向境内的渗透，依然是中国禁赌面临的最大难题

 “赌博合法化”设想

在主题为“博彩产业与公益事业”的国际学术研讨会上有中国学者指出，中国在市场经济之下“必须正视现实”。

“必须正视现实”---　赌博合法化是不是最合适的解决之道呢？

北京大学中国公益彩票事业研究所执行所长、国内首位博彩管理专业博士王薛红认为：博彩不是开禁，而是开放，自从1987年国务院允许民政部发行福利彩票以来，中国的博彩业事实上已经合法化。中国面临的问题是进一步开放的问题，就是把民间存在的社会游戏和一些地下存在的私彩转化为政府有控制的博彩游戏方式，关键是如何把握度，如何管理和控制。

王薛红认为：博彩业要保证安全、公平和效率。企业化经营是必经之路，但从管理的角度说，没有哪一种模式是最好的。大多数地区采用的是政府控制和企业经营结合的方式。香港马会已经发展了100多年，但内部机构官僚行为很深，如何改进和创新仍是问题。

王薛红认为：博彩立法势在必行。其他国家都是先有规则再有游戏，而中国则相反。一部彩票管理条例酝酿多年仍然还未出世。2002年湖北武汉“4•20”体彩案，有人在摇奖球里面放螺丝帽，最后居然以“破坏生产经营罪”论处，显出法律缺位的尴尬。而彩票法起草到现在四年多了，还没有出来。 现在全世界有100多个国家和地区博彩业已经合法化了。这些国家无一不经历从开放彩票业，到开放竞猜，最后到开放娱乐场这样的过程。 合法化他们的赌场，无一例外。没有因为打击私赌而取得胜利的，只有开放才能做到实质性的控制和管理。
　　　
中国社会科学院社会学所博士陆建华提出相反的意见：

如果让赌博合法化，那些专业和非专业的赌客能不能规范起来？赌博合法化后能不能把6000亿元的流失收回来？能不能保证博彩的税收不流失？ 专业赌客往往是和黑社会或者类黑社会勾结在一起的，赌博合法化能否解决非法的东西？比如他们操控赌场，用赌资贩卖毒品等。会不会出现管住了这头(税收)管不住那头(非法行为)的情况？关于有专家指出，赌场合法化后，进出可以由我控制，进出要识别身份，这是个善意的设计，但是可操作性不强，因为无法完全准确识别身份，也无法控制赌的程度。 现在合法的彩票只有福彩和体彩，私彩都属于非法。公彩和私彩都是赌。公彩是被动型的，号码是固定的，价格是固定的，不是自己写号码，下赌注。而赌性最强的往往是主动型的选择。 被动型的风险和收益相对可控制。私彩是主动型的，收益大，但风险也大。所以，一旦开禁，控制风险上一定要有精确的计算。而对此目前中国没有手段也没有研究。

进而有学者提出，中国应该制定《中华人民共和国禁赌法》，理由是：中国历代都是一个好赌之国，赌博是国民劣根性之一。我国只是刑法对此有规定，而且比较简单，量刑过轻。对于官员赌博，用公款赌博、出国赌博等等只是比照相关政纪、党纪和《治安处罚条例》，现在网络赌博，地下六合彩等新的赌博层出不穷，应该尽快立法，使禁赌有法可依，减少执法随意性，也可是禁赌纳入法制化，使禁赌工作能依法禁治。不依领导人注意力改变而改变，不依形势变化而变化。

附：

 最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合督办的１３起网络赌博大案。
    ——广东省深圳市“6•22”特大网络赌博案。 
    ——北京市“12•23”网络赌球案。
    ——吉林省“1•20”网络赌博案。
    ——福建省“新宝盈”和“新宝”网络赌博案。
    ——云南省曲靖市“12•23”专案。
    ——广东省深圳市“7•30”网络赌博案。
    ——上海甘介其网络“百家乐”赌博案。
 ——上海市袁珉网络赌球案。
    ——贵州省周小军、邓光谦网络赌球案。
    ——北京市王欣网络赌球案。
    ——辽宁省“10•8”专案。
    ——广东省“10•8”专案。
——江苏省陈宝林、郭忠明网络赌球案。