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全国首例公民状告政府行政"立法"不作为

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法制日报3月25日消息：2003年3月24日，江苏省南京市美亭化工厂厂长杨春庭在南京市中级人民法院的门口犹豫再三，终于下决心走进大门递交了一份行政起诉书，状告南京市江宁区政府不按上位法规及时修改房屋拆迁管理办法致使自己损失惨重的行政不作为。
　　杨春庭在递交这份行政起诉书时，自己也可能没有意识到这是我国公民首次以诉讼形式状告政府行政“立法”不作为。
　　美亭化工厂位于江宁区东山镇。2002年5月，杨春庭接到江宁区建设局下属部门———科学园发展公司的拆迁通知，双方就拆迁安置补偿方式、补偿标准、补偿金额及适用法律法规等问题进行了多次谈判，终因分歧太大未能达成拆迁补偿协议，杨春庭只好依法向区建设局提起行政裁决申请。
　　同年7月31日，江宁区建设局依据1996年制定的《江宁县城镇房屋拆迁管理暂行办法》（下称暂行办法），裁决科学园发展公司给予美亭化工厂拆迁补偿安置费用一百三十五万余元。杨春庭急了，因为根据他委托南京华盛兴伟评估公司对自己被拆迁资产进行的评估，并参照2001年《南京市城市房屋拆迁管理办法》测算，补偿安置费应为447万元。
　　两者相差三百多万元，原因何在？
　　记者经过采访发现是双方所依据的法规不同，因此补偿标准也就不一样。区建设局依据的暂行办法，是在1996年依据南京市的拆迁办法制定的。2000年3月，南京市已制定了新的拆迁办法，同时废止1996年的拆迁办法。2001年11月，国务院颁布了《城市房屋拆迁管理条例》，一个月后，南京市据此再一次制定了新的拆迁办法并颁布实施，而江宁区政府却一直坚持延用7年前的暂行办法。
　　杨厂长给记者算了一笔账：按南京市2001年的拆迁办法核算应补偿他447万元；按南京市2000年的拆迁办法核算应补偿303万元；按江宁区1996年的暂行办法补偿却只有135万元。
　　区政府此举让司法部门感到棘手
　　这种不按上位法规及时修改规范性文件的懈怠行为，不但引起广大被拆迁人的愤怒，也引起当地司法部门的忧虑。2002年，江宁区法院研究室在一份调查报告中就此问题作了专门说明：“由于南京市对旧的房屋拆迁办法进行了很大改动，两个文件（指南京市2001年的拆迁办法和江宁区的暂行办法）的差别很大，有关执行程序、补偿标准、对被拆迁人的界定范围都有明显差距。对此，被拆迁人意见很大，不是聚众上访，就是抗拒拆迁。我院行政庭在审理这类案件时，就法律适用问题也感到棘手，多是通过调解或撤诉方式结案。”
　　记者在江宁区法院采访时问道：制定暂行办法所依据的南京市1996年拆迁办法已废止了7年，江宁区的这个暂行办法是否还有存在的法律基础？不按上位法规及时修改本地方的规范性文件是否属于行政不作为？面对提问，法院的有关人士没有正面回答，只是说法院已经发出了司法建议书，要求区政府有关部门尽快制定新的拆迁办法。
　　江宁区建设局的一名工作人员告诉记者，他们正在积极制定新的拆迁办法。
　　被拆迁户说：区政府与民争利
　　一些居民透露：区政府是故意不修改，让暂行办法变成长期办法。因为江宁的经济开发区已由10年前很小的面积，规划扩大到现在的310平方公里。圈地拆迁范围涉及十几个乡镇、十几万人口、几百个村庄。如果依据南京市最新的房屋拆迁办法修改补偿，江宁区政府就要多付出许多钱。因此他们宁可损害广大被拆迁人的合法权益，也不修改早已失去法律依据的地方性暂行办法。
　　专家学者：必须维护法制统一
　　中国法学会行政法研究会副会长杨克佃，曾任最高人民法院行政庭副庭长，有着丰富的行政审判实践经验。他首先认为：南京市杨春庭的这个起诉，在我国行政诉讼中是没有先例的，但重要的不是首例，而是公民行政诉讼意识的提升。
　　做为一级地方政府根据国家和上位政府的法律、法规、规章制定相应的规范性文件，是其法定职责，但制定的规范性文件不能与上位法规相抵触。公民的合法权益因政府不及时按上位法规修改规范性文件的懈怠行为受到侵害时，公民有权起诉。起诉的不是政府的抽象行为，而是与其相关的行政行为———要求政府履行其法定职责，这完全符合我国行政诉讼法的立法原则。国家在制定行政诉讼法时就确定了一条原则，即行政诉讼受案范围逐步扩大的原则。我国行政诉讼法实施12年来，受案范围已基本覆盖了所有行政管理领域。2000年3月，最高人民法院发布了关于执行行政诉讼法若干问题新的司法解释，第一条规定的受理的行政行为已没有具体和抽象的区分，只有作为和不作为两种。
　　杨克佃最后强调：这个行政起诉很有现实意义，如果此案最终能有一个法律结果，会完善我国行政诉讼审判实践，也会有利于维护国家法制的统一。
　　北京大学行政法专家湛中乐副教授对此发表了如下看法：有的地方政府不及时按上位法规制定“红头文件”，侵犯了公民的合法私有财产权。这些“红头文件”体现的不是国家的公共利益，只是一地之利、一己之利，为保护一己之利而不顾国家法制的统一是不可容忍的行为。政府不及时依据上位法规修改自己的规范性文件是一种懈怠行为，公民起诉政府行政“立法”不作为这在以往的司法实践中还没有过。通过行政诉讼改变政府的这种懈怠行为，不但有利于促进依法治国和依法行政，而且有利于司法作用的提升和彰显。

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